پرسش و پاسخ مربوط به فدرالیسم در آلمان
آشنایی مقدماتی با نظام سیاسی آلمان
شماره: 1
پرسشگر: سایت انتگراسیون
تاریخ: 5 0، 5.، 13
پاسخ دهنده: ناصر ایران پور
پژوهشگر، خبرنگار و مترجم دادگستری آلمان
آقای ایرانپور، شما در چندین مقاله و ترجمه به ساختار سیاسی آلمان پرداخته‌اید و فدرالیسم موضع اصلی این مطالب بوده است. بی آن که بخواهیم پاسخ پرسشهای خود را در این جستار ها جستجو کنیم، مایلم از زاویه دید یک نفر که تازه وارد آلمان شده یا حتا آن کسی که سالهاست در این کشور زندگی میکند، اما با این مقوله آشنایی چندانی ندارد، سؤالات خود را مطرح کنم. به عبارت دیگر از این زاویه که آشنایی با این موضوع به چه درد من ایرانی ساکن آلمان می خورد. خواهش می‌كنم، مطالب را به زبانی ساده و غیرآكادمیك و طوری مطرح كنید كه كسانی كه فاقد زمینه كافی نیز هستند، آن را بتوانند درك كنند.
«فدرالیسم» در لغت یعنی چه و چه ریشه‌یی دارد؟
«فدرالیسم» یكی از مفاهیم علوم سیاسی است كه ریشه لاتینی آن Foeder, Foedus و از
لحاظ لغوی به معنای اتحاد، ایتلاف یا قرارداد می‌باشد.
«فدرالیسم» از لحاظ سازماندهی و ساختار سیاسی چگونه سیستمی است؟
«فدرالیسم» بطور ساده به اصلی از سازماندهی و همبستگی دولتی گفته می‌شود كه بر طبق آن نظام سیاسی از یك واحد سیاسی كل (دولت فدرال مركزی) و واحدهای سیاسی جزء (مثلن ایالتها) تشكیل می‌گردد. هر چند هر دوی این سطحوح دولتی، یعنی هم سطح فدرال و هم سطح ایالتی، از نهادهای دولتی خود چون حكومت و دستگاه اداری دولتی، پارلمان و قوه قضاییه برخوردارند، اما در عین حال همه آن ها با هم یك نظام سیاسی واحد را تشكیل می‌دهند. فدرالیسم را «اصل تنوع در اتحاد» خوانده‌اند و این به معنا است كه در این نظام ها به جای اصل «یك ملت ـ یك دولت»، کثرت گرایی و تنوع (ملی، قومی، فرهنگی، دینی، ...) است كه مبنا و ملاك حاكمیت سیاسی قرار می‌گیرد.
اگر ایران امروز را در نظر بگیریم و فدرالیسم را به آن بسط دهیم، در آن یك دولت فدرال مركزی خواهیم داشت با كابینه فدرال، پارلمان فدرال، قوه قضاییه فدرال و هم چنین مثلن 6 ایالت با كابینه ایالتی، پارلمان ایالتی، قوه قضاییه ایالتی. در ضمن ایالتها بصورت مشترك یك ارگان خواهند داشت كه بر تنظیم و تصویب و اجرای قوانین در سطح فدرال، نظارت اعمال نموده و در صورت لزوم دولت فدرال را بلوكه می‌كند. كشورهای فدرال دمكراتیك بسیاری در دنیا وجود دارند چون ایالات متحده آمریكا، برزیل، كانادا، استرالیا، آلمان، بلژیك، اسپانیا، سویس، اتریش، ژاپن و غیره.
کشورهای مختلفی بعنوان کشورهای فدراتیو شناخته می شوند، چند نوع فدرالیسم داریم و بدون آن که بخواهیم وارد جزییات نظری و تیوریک بشویم تفات آن ها با هم در چیست و کدام کشورها را می توان به عنوان شاخص هر کدام نام برد؟
به گونه ی خلاصه دو نوع فدرالیسم داریم: نوعی از آن فدرالیسم دوآل یا دوگانه خوانده می‌شود و نوع دوم آن فدرالیسم كیوپراتیو یا تعاونی. در نوع نخست هر دو سطح فدرال و ایالتی از استقلال فراوانی برخوردار هستند و در كار همدیگر كمترین دخالت را دارند. اما در نوع دوم، استقلال هر دو سطح محدود است و هر دو در هم تنیده هستند و در حوزه یكدیگر نفوذ دارند و به طرق گونه گون به هم وابسته‌اند. شكل فدرالیسم مثلن در ایالات متحده آمریكا تا اندازه زیادی دوآل است و در آلمان كیوپراتیو.
به آلمان بر گردیم. چرا کشور آلمان این سیستم را برای خود برگزید وچه مشکلی را می خواستند با آن حل کنند؟
چون پس از پایان جنگ حهانی دوم كشورهای متفق علاقه‌یی نداشتند كه دوباره در آلمان یك دولت متمركز قوی روی كار بیاید، سیاست فدرالیزه كردن آلمان را دنبال نمودند. البته آلمان سنتن هم یك دولت فدرالیستی بوده است و در آن مناطق، تاریخن نقش مهمی ایفا كرده‌اند و پیش از تصاحب قدرت تام توسط نازیها، این كشور از ایالتهای مختلفی تشكیل شده بود، اما دولت سنترالیستی( مرکزیتگرا) و تمامیتگرای هیتلر همه آن ها را منحل نمود و در یك نظام دیكتاتوری و توتالیتر، فاشیستی و شووینیستی ادغام نمود. به همین دلیل هم این خاسته متفقین بعد از جنگ و رهایی اروپا از یوغ فاشیسم، با موافقت نخبگان سیاسی آلمان روبرو شد.
تفاوتهای تاریخی و فرهنگی كه میان ایالتها و مناطق آلمان وجود داشت، به این ترتیب در بنای دمكراسی نو در نظر گرفته شدند و نادیده گرفته نشدند. هم اكنون آلمان از 16 دولت ایالتی با اختیارات و صلاحیتهای ویژه خود و همچنین یك دولت فدرال مشترك تشكیل شده است.
نکات مثبت ومنفی سیستم فدرال در آلمان کدام ها هستند؟
از محاسن سیستم فدرالیستی در آلمان این است كه در آن تنوع ارج شمرده می‌شود، كه بیشترین میزان دمكراسی رعایت می‌شود، كه احزاب سیاسی متعددی در ایالتهای مختلف می‌توانند ایدآلهای خود را به مرحله اجرا در آورند، كه از تمركز خطرناك قدرت سیاسی جلوگیری بعمل می‌آید، كه پایتخت كشور، تنها مركز ثقل و فعل و انفعال سیاسی و فرهنگی و اقتصادی نیست، كه سیاستهای اقتصادی و فرهنگی متنوعی در ایالتهای آلمان می‌توانند به آزمایش گذاشته شوند و در صورت موفق بودن آن در ایالتهای دیگر هم مورد تقلید قرار می گیرد و... از معایب فدرالیسم پیچیده بودن آن، كم بازده بودن آن، پرخرج بودن آن و برنامه مذاكرات طولانی و كسل‌كننده می‌باشند.
منِ شهروند ساکن آلمان چگونه می توانم در زندگی روزمره خود نقش و تأثیر سیستم فدرال را در زندگی روزمره خودم ببینم؟ مثلن در مراجعات اداری تفاوت ایالتها یا نواحی اداری در هر ایالت یا شهرداری ها با هم در چیست؟ آیا همه از یک قانون پیروی می کنند؟
در نگاه نخست اصلن به چشم نمی‌آید كه ما در یك كشور فدرال هستیم. اما با اندكی دقت متوجه می‌شویم كه ما مثلن كمترین سروكار را با پایتخت این كشور (برلین) داریم، چنانچه آن جا زندگی نكنیم. این امر دال بر این است كه در یك كشور مرکزیت گرایی زندگی نمی‌كنیم. یا اگر دقت كنیم، می بینیم كه برخی از موازین، قوانین فدرال هستند و برخی دیگر قوانین ایالتی.
قوانین مربوط به خارجیان، پناهندگی و تابعیت قوانین فدرال هستند. هر جا ما پیشوند Bund- را جلوی نام یك قانون یا یك اداره یافتیم، متوجه خواهیم شد كه اداره یا قانون مربوطه فدرال می‌باشد و نه ایالتی. اما فرهنگ و آموزش و پرورش مربوط به ایالتها می‌باشد. به همین دلیل هم شاهد تفاوتهایی در نظام آموزشی و دانشگاهی می‌بینیم. برای نمونه در برخی ازایالتها دیپلم بعد از 12 سال گرفته می‌شود، درحالیكه در مابقی پس از 13 سال.
تقسیم کار بین دولت فدرال و ایالتها جگونه است وشامل کدام امور می شود؟
امور پولی، دفاعی، سیاست خارجی و سیاستهای دراز مدت اقتصادی بر عهده دولت فدرال است، اما امور فرهنگی، دانشگاهی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، محیط زیست، دستگاه قضایی، پلیس غالبن برعهده ایالتها می‌باشد.
اگر چه چنین به نظر می رسد كه ایالتها اختیارات چندانی ندارند و مجری مصوبات مجلس فدرال هستند، اما باید توجه داشته باشیم كه با توجه به نوع فدرالیسم در آلمان، ایالتها نقش بسیار عمده‌یی در قانون فدرال دارند و بر كاركردها و سیاستهای دولت فدرال كنترل اعمال می‌كنند و ایالتها نقش مهم در سیاستهای اقتصادی و مالی و حتا سیاست خارجی دولت فدرال دارند.
کمون یا شهرداری ها این وسط چه نقشی داشته و تا کجا استقلال عمل داشته و وظایف آن ها شامل کدام زمینه‌ها می شود؟
در آلمان چند نوع مالیات داریم: برخی از مالیات ها را دولت فدرال دریافت می‌كند، برخی دیگر را ایالتها، برخی را شهرها و دسته‌یی نیز بین آن ها تقسیم می‌گردد. بنابراین بخشی از مالیات ها و عوارض را شهرداریها تعیین و اخذ می‌كنند. تقریبن تمام مسایلی كه جز وظایف شهرداری شناخته می‌شوند، در حوزه اختیارات شهرها می‌باشد.
مضاف بر این، اجرای برخی از قوانین فدرال و ایالتی برعهده شهرهاست، مانند قانون ایالتی مربوط به مدارس یا قانون فدرال تأمین اجتماعی («سوسیال‌هیلفه»)، به این معنا كه دولت فدرال یا ایالتی اداره ویژه خود را برای اینكارها ندارند، بلكه منبع مالی لازم را در اختیار ایالتها می‌گذارند، تا آن ها این وظایف را اجرا كنند. هر شهر در حوزه اختیارات خود از قانون اساسی خود نیز برخوردار است. مثلن در شهری شهردار مستقیم انتخاب می‌شود، در شهر دیگر از بزرگترین ایتلاف و فراكسیون حزبی شورای شهر.
آیا براستی فدرالیسم یک سیستم دمکراتیک است یا آن که نوعی هرج ومرج و «یک بام و چند هوایی» را موجب می شود؟
فدرالیسم یك سیستم دمكراتیك می‌باشد. به هر حال، چنانچه «دمكراسی» را یك مقوله نسبی بدانیم و برای آن درجات مختلفی قایل باشیم، می‌توانیم بگوییم كه سیستم فدراتیو از خیلی لحاظ از نظام متمركز، دمكراتیك تر است. «هرج و مرج» و «یك بام و دوهوایی» كه شما می‌فرمایید، ذاتی هر نظام دمكراتیك است، چنانچه خاسته نشود كه همه چیز بر طبق میل و اراده یك نفر رهبر عمل شود. البته به فدرالیسم ایرا داتی از لحاظ مشروعیت دمكراتیك وارد می‌گردد و بر حق هم وارد می‌گردد، اما بدیل و آلترناتیو آن نه یك نظام متمركز و مركزگرا، بلكه رفرم مستمر آن است. علاوه بر این همانگونه كه شاهد هستیم، خیلی از كشورهای جهان صرفن به صرف وجود نظامهای فدرال در آن ها كمترین اصطكاك را در خود دارند، هر چند كه اكثریت آن ها از تنوع ملی و قومی و فرهنگی و زبانی و غیره برخوردارند. اتفاقن فدرالیسم مكانیسمیست برای تنظیم دمكراتیك مناسبات بین حاكمیت مركزی و مناطق.
چنانچه در برخی از این كشورها سیستم فدرال غالب نمی بود، انشقاق و نزاع و جدایی در آن ها خیلی بیشتر می‌شد و آن ها خیلی پیش از این چند پارچه می‌شدند. باری، تنها به یمن وجود نظام فدرال است كه كوبكهای كانادا جدا نشده‌اند، تنها به دلیل وجود نظام فدرال است كه بین گروههای ملی و زبانی بلژیك شكاف بیشتری ایجاد نشده و كشور از هم متلاشی نشده است. این امر برای كشورهایی چون سویس، اسپانیا، هند و دیگر كشورهای فدرال نیز صدق می‌كند. بنابراین فدرالیسم تأمین‌كننده و ضامن دمكراسی و «یك بام و چند هوایی» است؛ «یك بام» از نظر من دولت مشتركِ فدرال است و «چند هوایی» هم همانا دولتهای ایالتی برآمده از اراده ملیتها و اقوام و مناطق داخل یك كشور.
تاثیر ونقش فدرالیسم در کاهش تشنج و مشکل ها اجتماعی- سیاسی وتقویت عدالت اجتماعی و برابری همه شهروندان در مقابل قانون چگونه است؟
فدرالیسم بیشترین ظرفیت را برای حل مشكل ها اجتماعی و سیاسی دارد، چرا كه در این نظام، در مركزی كه احتمالن كمترین آگاهی ممكن را به نسبت مسایل ایالتها و شهرها دارد، تصمیم گرفته نمی‌شود، بلكه تصمیمات در نزدیكی مسایل بوجود آمده گرفته می‌شوند. خارج از این مساله، ما می‌بینیم كه سالانه دولت آلمان میلیارد در میلیارد خرج ایالتهای آلمان شرقی سابق می‌كند، ما شاهد این هستیم كه بین دولت فدرال و ایالتها و بین خود ایالتها اصل «برقراری توازن مالی» (Finanzausgleich) اجرا می‌گردد كه بر مبنای آن ایالتهای از لحاظ مالی و اقتصادی نیرومند به ایالتهای بی بضاعت یاری می‌رسانند. در این كشور كسی به خاطر این كه متعلق به فلان ایالت است، یا بهمان مذهب را دارد مورد تبعیض قرار نمی‌گیرد. همه در برابر قانون برابرند.
مردم نیز در این نظام می‌توانند از حق سیاسی خود در مقابل دولت به میزان بیشتری بهره گیرند، چرا كه تعداد انتخابات بیشتری به نسبت یك نظام متمركز برگزار می‌گردد (انتخابات ایالتی، فدرال، شهری، داخل احزاب سیاسی و ....) در این نظام، احزاب منطقه‌یی قدرت بیشتری به نسبت نظامهای متمركز دارند، چون در نظامهای متمركز، تعیین كننده اكثریت رأی دهندگان در مقیاس سراسری است و در حالیكه در اینجا ملاك همچنین اكثریت آرا در مقیاس ایالتی است و مردم هم حق خود را هم می‌توانند در سطح فدرال به كرسی بنشانند، هم در ایالتها و هم از طریق نمایندگی ایالتها («بوندس‌رات») دوباره در سطح فدرال. مضاف براین در نظام فدرال دو نوع تقسیم قوا وجود دارد: هم بین قوای مقننه، اجراییه و قضاییه و هم بین دولت مركزی و دولتهای ایالتی. این نیز دلیل دیگر بر دمكراتیكتر بودن سیستم فدرال به نسبت سیستم متمركز می‌باشد. و بالاخره نظام فدرال به كادر سیاسی و دولتی بیشتری به نسبت نظام متمركز نیاز دارد و این خود باعث فعال‌تر شدن مردم و نخبگان سیاسی برای شركت در برنامه سیاسی جامعه می شود. صرف این پدیده از الیگارشی دولت و انباشت بیش از حد قدرت در دست عده‌یی معدود و فساد اداری جلوگیری به عمل می‌آورد. در برخی از كشورهای جهان معضل ملی وجود دارد به این معنا كه جنبشهایی در آن وجود دارند كه طالب دستیابی به حق تعیین سرنوشت سیاسی خود، دستیابی به حقوق ملی، قومی، فرهنگی و زبانی خود هستند، طالب شركت در حاكمیت سیاسی و رفع تبعیضات شووینیستی و آسیمیلیستی هستند، لذا آن ها برای دستیابی به این هدف و رفع تشنج، نظام فدراتیو را پیاده كرده‌اند. چون فدرالیسم از این جنبه (دستیابی برابر قدرت سیاسی) نیز قادر است عدالت را برقرار سازد و نقش تشنج زدایی و قانونمندی خود را ایفاء كند. بی جهت نیست كه اكثر كشورهای فدرالیستی از جمله آرام ترین، با اعتبارترین، نیرومند‌ترین و عدالت خواه ترین كشورها در عرصه جهان می‌باشند (بنگرید به سویس، آلمان، كانادا، و...)، و این درحالیست كه ما به طور نسبی بیشتر طغیانها را در كشورهای متمركز و مركزگرا با دكترین «یك ملت ـ یك دولت» داریم.
اگر از زاویه «انتگراسیون» به مساله نگاه کنیم، برای یک ایرانی ساکن آلمان در چه مواردی نظام فدراتیو حاکم در آلمان بیگانه است؟ در چه مواردی عادت کردن یا تنظیم کردن خود با آن سخت است؟ در کدام موارد کنار آمدن با آن ساده است؟
هر چند قانون مهاجرت كه موضوع اصلی آن «انتگراسیون» است یك قانون فدرال می‌باشد، اما همین قانون می تواند در ایالتهای گونه گون به اشكال گونه گون اجرا شود و ما می توانیم به ایالتهایی كوچ كنیم كه بر آنیم در آن ها موقعیت بهتری را خواهیم داشت. نظام فدراتیو اصولن برای همه ما ایرانیان بیگانه است، چرا كه ما در یك كشور غیردمكراتیك و بسیار متمركز پرورده شده‌ایم. حتا بسیاری از روشنفكران ما آگاهی درستی در مورد این نظام ندارند. با این وصف تصور نمی كنم كه كنار آمدن یا نیامدن با این كشور به نظام آن مربوط گردد، چه كه به عقیده من نظام سیاسی در آلمان دمكراتیك تر و بازتر از خُلقیات مردم این كشور می‌باشد.
در ماههای اخیر از رفرم در سیستم فدرالیسم کشور صحبت شده و آخرین تلاش در این زمینه به شکست انجامید. این رفرم از کدام ضرورت ناشی شده وچه مواردی را شامل می شود؟
در بالا گفتیم كه نظام فدرال در آلمان كیوپراتیو می‌باشد، به این معنا كه هم دولتهای ایالتی در دولت فدرال مركزی (از طریق ارگان مشتركشان ،بوندس‌رات (شورای فدرال) قدرت زیاد دارد و هم دولت فدرال از طریق صلاحیت های زیاد اجرایی و قانونگذاری از قدرت زیادی در ایالتها برخوردار است 60 درصد از قوانینی كه در مجلس فدرال (بوندس‌تاگ) تصویب می‌شوند، قبل از این كه به تصویب نهایی برسند نیاز به رأی موافق ایالتها (یا بهتر بگوییم به رأی موافق نمایندگی آن ها در سطح فدرال دارند) كه «بوندس‌رات» (شورای فدرال) نام دارد. در «بوندس‌رات» هر ایالت به نسبت جمعیت 3 الی 6 نماینده دارد كه از طرف دولتهای ایالتی به این ارگان اعزام می‌شوند.
خوب، در چندین دهه اخیر غالبن این گونه بوده كه موقعی كه ایتلافی در بوندس‌تاگ (مجلس فدرال) اكثریت داشته و دولت فدرال را تشكیل داده، اكثریت اعضای نمایندگی ایالتها («بوندس‌رات» یا شورای فدرال) دست احزاب مخالف بوده است و این احزاب هم طرحها و لایحه‌های احزاب حاكم در سطح فدرال را رد می‌كنند، چنین است كه به قول خودشان «رفرم شتاو» بوجود می‌آید و هیچ قانون درست و حسابی تصویب و به اجرا درنمی‌آید. اكنون هم با این وضعیت روبرو هستیم: طرحهایی كه حزب سوسیال‌دمكرات آلمان و حزب سبزها در مجلس فدرال این كشور به تصویب می‌رسانند، در «بوندس‌رات» كه در آن حزب دمكرات مسیحی، سوسیال مسیحی و حزب دمكراتهای آزاد اكثریت دارند (به این دلیل كه اكثریت ایالتها دست آن هاست) رد می‌گردند و بلوكه می‌شوند و به این ترتیب دولت فدرال بدون جلب نظر موافق اپوزیسیون، كار زیادی نمی‌تواند از پیش ببرد. سالهاست كه این پدیده «منفی» مورد نكوهش قرار می گیرد و در مورد آن بحث می‌شود. تا این که عاقبت سال پیش كمیسیونی برای رفع این نقیصه و رفرم نظام فدرال در آلمان تشكیل شد. نیمی از اعضای این كمیسیون به دولت فدرال وابسته اند و نیم دیگرآن به دولتهای ایالتی. از طرف دولت فدرال فرانتس مونته فرینگ (رییس حزب سوسیال‌دمكرات آلمان) رییس این مجمع می‌باشد و از طرف ایالتها ادموند شتویبر (رییس حزب سوسیال مسیحی آلمان). قرار بر این بود كه از یك طرف به اختیارات و صلاحیتهای ایالتها در حوزه ایالتی افزوده شود، در عوض از اختیارات و حق وتوی آن ها در سطح فدرال كاسته شود كه عاقبت بر سر قانون نظام آموزش عالی به توافق نرسیدند. اما با شناختی كه من از آلمان دارم، مطمین هستم كه این رفرم به زودی به تصویب خواهد رسید، تنها در حال حاضر هر دو طرف بر نظرات خود پا فشاری می‌كنند، تا طرف مقابل را به سازش و مصالحه بیشتر مجبور سازند، دست آخر اما راه حلی بینابینی خواهند یافت، همان گونه كه همیشه در آلمان بعد از جنگ جهانی دوم چنین بوده و نزاع از طریق مذاكره حل و فصل گردیده است.
این تار نگار باز تاب دهنده ی اهداف و اندیشه های بخش جوان های کنگره ی ملی می باشد. جوان های کنگره ی ملی باور دارند که نیرو های شرارت پیشه و اشغال گر خارجی نمی توانند ما را تحت اشغال خود نگهدارند، ما فکر می کنیم که بدون حل عادلانه ی مساله ملی در کشور صلح، رفاه و مشارکت ملی بوجود نخواهد آمد.